Weerstandsvermogen & risicobeheersing

Risico's

Algemeen

In dit deel gaan we in op de risico's. Deze risico's zijn financieel vertaald en geven daarmee aan in welke mate de risico's afgedekt moeten worden door het beschikbare weerstandsvermogen.
Bij de risico's maken we onderscheid in planexploitatierisico's, programmarisico's en investeringsrisico's. Omdat het gemeentefonds een belangrijke inkomstenpost voor de gemeente is, en deze post sterk afhankelijk is van de rijksuitgaven, waarin zich nogal eens schommelingen voordoen, is onder de programmarisico's extra  aandacht besteed aan het gemeentefonds.
Naast de risico's die een claim leggen op de beschikbare financiële middelen, zijn er ook risico's die wanneer ze optreden niet direct financiële gevolgen hebben, maar vooral imagoverlies met zich meebrengen. Het treffen van maatregelen om deze risico's in te perken is dan ook van groot belang en in sommige gevallen ook wettelijk voorgeschreven. Een belangrijk aandachtsgebied hierbij is de databeveiliging. Onder de kop Risico's wordt dan ook een apart deel gewijd aan dit onderwerp. Een ander bijzonder onderwerp is vennootschapsbelasting en de mogelijke consequenties daarvan. Ook op dit onderwerp wordt specifiek ingegaan.
In het laatste deel van deze paragraaf laten we het totale risicoprofiel zien. De hoogte hiervan is van belang om te bepalen of het weerstandsvermogen toereikend is.

Planexploitatierisico's
Onderstaand zijn de planexploitatierisico's weergegeven tegen netto contante waarde. Dat betekent dat alle risico’s zijn bepaald naar de huidige inzichten. De omvang van het risico zoals hier gepresenteerd, is de uitkomst van de omvang van het risico gecombineerd met de verwachte kans.
De risico's  zijn opnieuw beoordeeld ten tijde van de in maart 2020 vastgestelde VGP (Voortgangsrapportage Grote Projecten) . Hier wordt volstaan met een opsomming van de totale risico's en een samenvatting.
Na de risico-inventarisatie zijn de geïdentificeerde risico’s ook in de tijd uitgezet en in een tabel opgenomen.
Volgens afspraken met uw Raad zijn beide systemen naast elkaar gepresenteerd: een totaal score en de risico’s uitgezet in de tijd.

Het totale risicoprofiel van de grondexploitaties is afgenomen  ten opzichte van de begroting 2020, met name in de Waalsprong. Verlaging wordt onder andere veroorzaakt door de voortgang in de gronduitgifte, nieuwe prijsafspraken met de woningcorporaties en het uitwerken van verschillende deelplannen
Het risico Waalfront is met name gedaald door de subsidiegarantie die in 2019 ten laste van de saldireserve ten gunste van het project is gebracht. Mutaties vinden hun oorzaak verder in civieltechnische kosten en vertragingsrisico’s

Voor een uitgebreide toelichting wordt verwezen naar de risico's per planexploitatie zoals opgenomen in de VGP 2020.

Onderstaand zijn de risico's in de tijd uitgezet. Opgemerkt wordt nog dat overeenkomstig de afspraken bij de nieuwe kadernota 2016 bij het uitzetten in de tijd, de dempingsfactor van 10% achterwege is gelaten. Hierbij zijn de eerste jaren in jaarschijven weergegeven en na 2023 de risico's die tot en met 2033 lopen.  Voor Waalsprong geldt als laatste jaar 2033 en voor Waalfront is het laatste risicobedrag in 2029 opgenomen.

Investeringsrisico's

Investeringen hebben dikwijls een lange doorlooptijd en er kunnen zich tegenvallers voordoen die bij het aanvragen van het krediet niet waren voorzien. Zo zijn investeringen in onderwijshuisvesting afhankelijk van de resultaten van onderhandelingen met andere partijen. Onzekerheden zijn niet altijd financieel van aard. Bij grote investeringsprojecten is realisatie vaak ook afhankelijk van eisen en wensen van andere partijen. De uitkomst van bestuurlijke onderhandelingsprocessen is niet op voorhand te voorspellen. Daardoor is op voorhand niet altijd zekerheid over zaken zoals de wijze waarop invulling wordt gegeven aan een investering en wanneer een investering wordt gerealiseerd. In de paragraaf investeringen is per investering een toelichting gegeven op de voortgang.
Drie keer per jaar, bij de Zomernota, de Nota Slotwijzigingen en de Stadsrekening, geven wij een voortgangsrapportage over de lopende investeringen. Dat zijn ook de momenten waarop we aangeven hoe eventueel kan worden bijgestuurd. Tegenvallers worden opgevangen door de investeringsbegroting bij te stellen of overschrijding van investeringen te accepteren. Hogere investeringsuitgaven leiden in de regel tot hogere kapitaallasten (rente en afschrijving) in de toekomst. In het kader van solide begroten hanteren we de rekenregel dat daarmee de beschikbare ruimte voor nieuwe investeringen kleiner wordt. Het financiële risico van tegenvallers op het gebied van investeringen is daardoor afgedekt. En als de ruimte voor nieuwe investeringen te klein is, kan aan de gemeenteraad de keuze worden voorgelegd de ruimte te vergroten.

 Zolang het in de risicosfeer ligt, wordt het opgenomen in deze paragraaf. Op basis van huidige kennis en inzichten signaleren we de volgende risico’s met betrekking tot investeringen.

Programmarisico's

De risico-inventarisatie in ons risicomanagementsysteem is geactualiseerd. Deze inventarisatie heeft 85 geïdentificeerde risico's opgeleverd die voldoen aan de afgesproken criteria:

• risico’s met grote financiële gevolgen,
• waarvoor de oorzaken niet door de gemeente kunnen worden beïnvloed, of waarvoor de gemeente nog niet in staat is geweest om passende beheersingsmaatregelen te treffen om de kans of het gevolg van het risico terug te dringen.

Risico’s die al zijn afgedekt door maatregelen laten we buiten beschouwing.  Het deel van financiële risico’s dat is afgedekt door verzekeringen laten we ook buiten beschouwing.
Hieronder staat de top 10 met de belangrijkste risico’s, met in de eerste kolom een korte omschrijving van het risico en daarnaast het maximale bedrag dat het risico als nadeel in de begroting tot gevolg kan hebben.

Onder ‘kans’ schatten we hoe groot de kans is dat het risico zich voordoet. De cijfers in deze twee kolommen kunnen niet zomaar vermenigvuldigd worden. Op basis van de geschatte kans en het financiële risico na toepassen van beheersmaatregelen, voert het risicomanagementsysteem Naris een statistische analyse uit, waarmee wij kunnen beoordelen of ons weerstandsvermogen toereikend is om met een redelijke zekerheid deze risico’s op te kunnen vangen.

Als een risico zich daadwerkelijk voordoet, dan zullen we eerst de directe effecten in de lopende begroting proberen op te vangen, voordat we een beroep doen op de saldireserve. Is er sprake van structurele effecten, dan zullen we in de volgende Zomernota beleidsmaatregelen voor de nieuwe begrotingsperiode moeten voorstellen om deze effecten op te vangen.
Bij een zekerheidspercentage van 80% komt uit de Monte Carlo-simulaties € 9,7 miljoen. Hierbij houden we rekening met beheersmaatregelen. Dat is meer dan bij de Stadsbegroting 2020-2023, toen we op € 6,8 miljoen uitkwamen bij 80%. De verhoging van het risicoprofiel is vooral gelegen in de onzekerheden rondom de gemeentefondsuitkeringen. Bij de Stadsbegroting 2021-2024 voeren we weer een actualisatie uit van alle risico’s.

Gemeentefonds

Een belangrijke inkomstenpost voor de gemeente is de gemeentefondsuitkering. Deze uitkering is gebaseerd op een aantal parameters (zoals inwoneraantallen, oppervlakte etc), op de rijksuitgaven (trap op-trap af systematiek), ruimte onder het BCF plafond.
Jaarlijks blijkt dat de definitieve vaststelling van het gemeentefonds afwijkt van de verwachting. Deze afwijking kan zowel positief als negatief zijn. Overigens worden de verwachtingen bij elk P&C document herijkt en in de begroting aangepast.

Herverdeeleffect gemeentefonds
Naar verwachting wordt vanaf 2021 het gemeentefonds herverdeeld over de gemeenten; dit betekent dat de omvang van het totale gemeentefonds niet verandert maar dat er een andere verdeling komt over de gemeenten; voor Nijmegen kan dit een voordelig of nadelig herverdeeleffect met zich mee brengen. De hoogte weten we pas als hierover informatie in de circulaire van het rijk verschijnt.

Extra middelen jeugdhulp
Door het rijk zijn in de meicirculaire 2019 voor de jaren ‘19, ‘20 en ’21 extra middelen voor jeugdhulp toegekend. Deze bedragen € 3,3 miljoen per jaar. In onze begroting hebben we deze middelen ook voor volgende jaren opgenomen. Het is echter nog niet duidelijk is of deze middelen vanaf 2022 ook toegekend worden.

Ruimte onder het BCF plafond
Het BCF (Btw Compensatie Fonds) en het gemeentefonds zijn communicerende vaten. Dat wil zeggen dat het bedrag dat overblijft in het BCF, nadat alle aanspraken verrekend zijn, toegevoegd wordt aan het gemeentefonds. Tot 2019 werd dit bedrag opgenomen in de meicirculaire en toegevoegd aan de begrote uitkering gemeentefonds. Vanaf 2019 wordt dit bedrag niet meer geraamd, maar alleen nog uitgekeerd op realisatiebasis. In de begroting hebben wij een raming opgenomen voor de ruimte onder het BCF plafond. Het risico bestaat dat die ruimte niet geheel tot uitkering komt, evenals dat wij een risico lopen op afwijkingen in  de realiteit van de overige parameters.

Verwacht accres (toe-of afname gemeentefonds) 2019
De najaarsnota van het rijk geeft aan dat de verwachte uitgaven voor 2019 zo’n 3,0 miljard lager liggen dan was begroot.
Het Rijk heeft aangegeven dat zij dit begrotingsoverschot willen toevoegen aan begrotingsreserves. Aangezien deze toevoeging aan de begrotingsreserves ook meetelt voor de omvang van het gemeentefonds is de verwachting dat
op basis van de Najaarsnota van het rijk  dus dat de afrekening 2019  niet negatief zal zijn.  Maar aangezien de definitieve afrekening pas plaats vindt in de meicirculaire 2020  moeten we dat nog afwachten. Om die reden nemen we wel een risico in de paragraaf weerstandsvermogen op. Dit risico is meegenomen bij de programmarisico's waarbij we het maximale gevolg op € 3,0 miljoen (1% van de rijksuitgaven) schatten en de kans op 10%. Daarenboven geeft het CPB aan dat zij verwachten dat de rijksuitgaven niet 3,0, maar 4,6 miljard achterblijven. Hierdoor bestaat een extra risico van € 1,6 miljoen op een lagere accresuitkering. Dit risico wordt meegenomen met een kans van 50%.
 Het is overigens ook gebruikelijk en zelfs door de commissie BBV als spelregel benoemd, om die effecten niet in de jaarrekening te verwerken, maar te verwerken in het jaar van de circulaire. 

Verwacht accres 2020
Als het rijk minder uitgeeft dan geraamd is, is er sprake van onderbesteding. Op basis van de verwachte onderbesteding van het rijk in 2020 nemen we een risico op bij de programmarisico's. De verwachting is dat er € 3,4 miljard aan onderbesteding in 2020 zal zijn. Dit is dan ten opzichte van de septembercirculaire 2019. Aangezien de gemeentebegroting 2020 gebaseerd is op de meicirculaire 2019 kunnen we dit risico corrigeren met het voordelig effect uit de septembercirculaire voor 2020 van € 1 miljoen. We volstaan dus met een netto risico van € 2,4 miljoen.
De kans dat de onderuitputting gerealiseerd wordt , wordt hoog ingeschat namelijk 90%. Dit is terug te zien in de top 10 van de programmarisico's.

Databeveiliging

De verdergaande digitale vastlegging van gegevens vraagt er om alert te zijn op de risico’s die automatisering met zich meebrengt. Op basis van het vastgestelde Informatieveiligheidsbeleid werken we in 2020 verder aan de realisatie van alle te nemen maatregelen vanuit de Baseline Informatiebeveiliging Overheid. Daarnaast streven we er naar te voldoen aan de AVG. Hiertoe is er een Functionaris Gegevensbescherming benoemd en wordt privacybeleid vastgesteld en uitgevoerd. We zoeken steeds een goede balans tussen de kerntaken van de gemeente en de privacy van burgers. Hierbij streven we naar transparantie over ons handelen en de achtergronden daarvan.

Welke risicovolle gebeurtenissen worden zoal onderkend:

• Het ontstaan van schade aan of verstoring van het terrein en de  data van de organisatie, bedrijfsmiddelen en onderbreking van de bedrijfsactiviteiten als gevolg van het feit dat onbevoegden  toegang krijgen tot de fysieke of logische omgeving;
• Verlies, schade of diefstal van apparatuur en/of data;
• Het ontstaan van fysieke bedreigingen en gevaren van buitenaf;
• Verlies, schade of diefstal door nalatigheid of opzettelijk misbruik van panden, apparatuur en data in bezit van de gemeente;
• Een externe leverancier voldoet niet aan de contractueel vastgestelde kwaliteits- en veiligheidseisen.

Gevolgen:

• Onbevoegde toegang tot kritieke systemen en/of waardevolle data. Deze informatie kan misbruikt worden voor fraude of andere criminele activiteiten.
• De gemeente werkt steeds meer samen met ketenpartners en besteedt steeds meer taken uit. Om dit mogelijk te maken worden data gedeeld. Bij beheer van systemen en gegevens door een derde partij, kunnen door toedoen van deze derde partij, ook data van de gemeente op straat belanden. Of onjuist of voor andere doeleinden dan bedoeld of toegestaan,  door derden gebruikt worden.  De gemeente blijft eindverantwoordelijk voor de  databeveiliging van haar gegevens, ook  in dat deel van de keten waarbij het beheer bij een andere partij ligt. In overeenkomsten zijn dan veiligheidsvoorschriften vastgelegd.
• De gemeente voldoet niet aan de aan haar gestelde kwaliteits- en veiligheidseisen als de externe leveranciers zich niet houden aan de contractueel vastgestelde eisen en de gemeente dit niet periodiek of structureel toetst.
• Digitale data van de gemeente worden nagenoeg niet vernietigd. Of soms worden digitale data vernietigd die op grond van de Archiefwet bewaard hadden moeten blijven.

Maatregelen:

• Toegang tot niet-openbare gedeelten van gebouwen, beveiligingszones, netwerkzones en programmatuur is alleen mogelijk na autorisatie daartoe.
• In diverse panden (of zones) van de gemeente wordt gebruik gemaakt van cameratoezicht.
• (Data)verbindingen worden beschermd tegen interceptie of beschadiging. De gemeente heeft deze activiteit uitbesteed aan de IRvN (zie DVO). Daarnaast zorgt de IRvN (in opdracht van de gemeente) dagelijks voor het beheer van deze beveiliging.
• Gegevens en programmatuur worden van apparatuur verwijderd of veilig overschreven, voordat de apparatuur wordt afgevoerd. De Archiefwet is de leidraad, niet alleen voor de analoge data, maar  ook voor digitale data. Dit is voor digitale data nog beperkt geregeld. De gemeente heeft deze activiteit deels uitbesteed aan de IRvN (zie DVO). Daarnaast zorgt de IRvN (in opdracht van de gemeente) dagelijks voor het beheer van deze beveiliging.
• Data worden bewaard en vernietigd conform de Archiefwet 1995 en de daaruit voortvloeiende archiefbesluiten, alsook de Wbp en de AVG.
• Er wordt structureel gewerkt aan het bewustzijn van de medewerkers binnen de gemeentelijke organisatie, leveranciers en derden die uitvoering geven aan deel- of ketentaken. Dit gebeurt via het intranet INsite (Team informatiebewustzijn) en een interne campagne informatiebewustzijn ('mystery guest', enquêtes, e-learning modules). De check op leveranciers is vastgelegd in bewerkersovereenkomsten (via daarin opgenomen afspraken). De beheersmaatregel met betrekking tot derden vraagt meer. De gemeente maakt gebruik van het programma Open en Weerbaar voor het verhogen van het bewustzijn van inwoners en bedrijven in Nijmegen.
• Bij externe hosting van data en/of services (uitbesteding) blijft de gemeente eindverantwoordelijk voor de betrouwbaarheid van uitbestede diensten. Dit is gebonden aan regels en vereist goede (contractuele) afspraken en controle hierop.

Vennootschapsbelasting

Met ingang van 2016 zijn gemeenten vennootschapsbelastingplichtig. Wij hebben onderzoek gedaan naar de verplichtingen die hiermee samenhangen. Op de eerste plaats moest beoordeeld worden of de gemeente door de 'ondernemerspoort' komt. Daarvoor wordt gekeken naar gemeentelijke activiteiten die mogelijkerwijs winst met zich meebrengen. Conclusie is dat de parkeervoorzieningen, de vastgoedtak en de activiteiten van het  Ontwikkelbedrijf niet winstgevend zijn.  Eind 2019 heeft de belastingdienst een vragenlijst gestuurd over de reclame activiteiten van de gemeente Nijmegen. Het standpunt van de Belastingdienst is dat met de reclame activiteiten een onderneming wordt gedreven.
De gemeente Nijmegen deelt dit standpunt niet. De gemeente Nijmegen heeft om die reden advies ingewonnen bij een deskundige uit Den Haag . Deze deskundige vertegenwoordigt de gemeente Nijmegen in dit dossier. Zolang de afstemming met de fiscus nog niet geleid heeft tot overeenstemming, moet er rekening worden gehouden met het risico dat een bedrijfsonderdeel wel door de ondernemerspoort komt.